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Porque lutamos para paralisar a revisão Plano Diretor de São Paulo

Publicado em Carta Maior – 15/07/2009

O projeto enviado pela prefeitura à Camara de Vereadores não é uma revisão mas uma alteração ilegal do Plano Diretor Estratégico de São Paulo. Se fosse levada adiante, da maneira como está, o mais importante instrumento de ordenamento territorial do município seria mutilado, ameaçando jogar por terra o esforço que foi feito para se criar um processo ordenado de planejamento urbano na maior cidade brasileira, gerando enormes incertezas na regulação urbanística de São Paulo. O artigo é de Nabil Bonduki.

O Projeto de Lei que a prefeitura enviou à Câmara Municipal não é uma revisão mas uma alteração ilegal do Plano Diretor Estratégico de São Paulo (PDE). Se fosse levada adiante, da maneira como está, o mais importante instrumento de ordenamento territorial do município seria mutilado, ameaçando jogar por terra o esforço que foi feito para se criar um processo ordenado de planejamento urbano na maior cidade brasileira, gerando enormes incertezas na regulação urbanística de São Paulo. Felizmente, a Justiça acaba de determinar a paralisação deste processo.

Como vereador, coordenei a elaboração do substitutivo do Plano Diretor, aprovado em 2002 com unanimidade pela Câmara Municipal, após um acordo pactuado por todos os segmentos da sociedade. O PDE criou um processo contínuo e descentralizado de planejamento, iniciado com os planos regionais das subprefeituras, construídos de forma participativa em duas mil oficinas. Foi um marco na criação de um processo de planejamento urbano e de implementação do Estatuto da Cidade, apenas um ano depois dele ter sido aprovado, numa metrópole que não podia e não pode continuar se transformando ao sabor de interesses privados e patrimoniais.

O PDE definiu objetivos estratégicos para a construção de uma cidade menos desigual, entre os quais: repovoar as áreas centrais, estimulando a habitação social; urbanizar, regularizar, qualificar e gerar empregos nas periferias; reestruturar as antigas áreas industriais e orla ferroviária; conter o adensamento construtivo na área consolidada; preservar as áreas de proteção ambiental; implantar um sistema de transporte coletivo articulado e eficiente; aumentar a permeabilidade do solo, em especial nos fundos de vale. Para alcançar estes objetivos regulamentou instrumentos urbanísticos e definiu programas públicos e obras prioritárias.

Instrumentos urbanísticos inovadores, para fazer valer a função da propriedade e o direito à habitação foram introduzidos. Para facilitar a urbanização e regularização de assentamentos precários e baratear o acesso a terra para produção de habitação social, foram criadas cerca de 900 ZEIS – Zonas Especiais de Interesse Social, a maioria em regiões ocupadas com favelas e loteamentos clandestinos – criando as condições para sua urbanização e regularização – mas também um número significativo, cerca de 80, nas áreas centrais e consolidadas, além de 90 em grandes glebas vazias.

Foram definidos os critérios para a aplicação dos instrumentos para fazer valer a função social da propriedade – como a edificação e parcelamento compulsórios e IPTU progressivo no tempo para combater a retenção especulativa de imóveis, glebas terrenos vazios, ociosos,subutilizados, em todas as regiões da cidade, como por exemplo os estacionamentos em terrenos nus nos distritos centrais. O governo municipal deveria, até agosto de 2005, regulamentar por lei específica a aplicação destes instrumentos, o que lamentavelmente ainda não fez.

Para viabilizar a aquisição de terrenos e glebas para a implantação de parque e outras intervenções de interesse público, foram definidas as áreas onde se pode aplicar o direito de preempção, que dá prioridade ao poder público para comprar imóveis a custos mais baixos, ao contrário da desapropriação, que geralmente gera despesas para o poder público mais altas do que os valores de mercado.

Criou-se, ainda, apesar da grande oposição do setor imobiliário, a separação entre o direito de propriedade e o direito de construir, o que na prática significa o pagamento do uso mais intenso do solo urbano, ou seja, pela verticalização acima do coeficiente básico de aproveitamento do solo (relação entre área construída e área do terreno), que foi definido em 1 ou 2 em toda a cidade. Antes se utilizava até o coeficiente 4, sem nenhuma contrapartida para o município, o que gerou uma verticalização excessiva em algumas regiões. Os recursos obtidos com o “solo criado” deveriam ser aplicados nas áreas carentes da cidade, na perspectiva de reduzir as desigualdades urbanas.

Programas e projetos iniciados no governo Marta se articulavam com os objetivos do PD, como, entre outros, o programa de regularização fundiária e a construção dos CEU’s, que qualificam as áreas periféricas; os programas Ação Centro e Morar no Centro, relacionados com a reabilitação com inclusão social da região; a criação de conselhos gestores de ZEIS (comissões paritárias prefeitura/moradores) para debater e aprovar os projetos de urbanização de cada intervenção em cada Zona Especial de Interesse Social e a implantação do bilhete único e de corredores de ônibus, vitais no novo sistema de transporte público. No entanto, desde 2005, muitas ações e instrumentos previstos foram paralisados ou não foram implantados.

Pensando no seu aperfeiçoamento, foi proposta a possibilidade de revisão do Plano Diretor depois de 4 anos. Ela deveria ser elaborada de forma participativa e a partir de uma avaliação coletiva dos seus avanços e problemas. Mas a revisão devia ser restrita. O artigo 293 restringe a revisão à alteração das ações estratégicas (obras e programas públicos) e à ampliação das áreas de aplicação dos novos instrumentos criados pelo Estatuto da Cidade. A intenção não era e nem podia ser uma alteração estrutural do Plano Diretor, mesmo porque o planejamento urbano é instrumento de longo prazo.

No entanto, ao invés de implementar o PDE para que, em dez anos, a cidade tivesse alterado seu modelo de urbanização, a prefeitura quer alterar, de forma ilegal, seus objetivos e diretrizes, sob o argumento que pode mudar a qualquer tempo qualquer um dos seus artigos. É o antiplanejamento. A ilegalidade mais evidente é a desobediência ao artigo 293, alterando diretrizes e objetivos estruturais, que não podem ser alterados durante a vigência do plano, ou seja, até 2012.

As razões são óbvias: a Constituição, no seu artigo 182, estabelece que “o Plano Diretor o instrumento básico de desenvolvimento urbano”, para garantir o planejamento de longo prazo, que deve atravessar várias gestões; seus objetivos e diretrizes não podem ser mudados a cada nova administração, sob risco de gerar um “zigue-zague” que inviabiliza alcançar os resultados pretendidos. Ele precisa ter estabilidade, com a continuidade das políticas públicas e, por isto, foi construído e pactuado com todos os segmentos sociais. A revisão foi prevista para que cada nova administração, dentro de um rumo geral, introduza as ações (programas, projetos e obras) mais compatíveis com seu programa de governo, desde que não contrariem os objetivos gerais.

Não é o que ocorre com a proposta que tramita no legislativo. O executivo enviou uma colcha de retalhos que, ao invés de rever, mutilou o PDE. Ignorando que as políticas sociais não podem estar desvinculadas das políticas urbanas, foi eliminado o capítulo que trata do desenvolvimento econômico e social, excluindo os objetivos relacionados à educação, cultura, turismo, saúde, emprego etc.

Foram suprimidas, ainda, as macro-áreas, que relacionavam as diretrizes urbanísticas com o território, dando lógica para a aplicação dos instrumentos legais. Com isto, foram eliminadas as referencias territoriais para orientar o processo de planejamento, eliminando a relação entre cada parte do território da cidade e as diretrizes de estruturação urbana. Sem as macro-áreas, mudanças no zoneamento poderão ser feitas de modo pontual e casuístico, sem estarem relacionadas com uma estratégia estrutural de planejamento.

Muitas outras modificações estão dispersas pelo texto, ficando difícil identificá-las ainda mais porque foram introduzidas sem um efetivo processo participativo e sem estarem claramente indicadas.

Neste ponto reside outra ilegalidade: a “revisão” foi elaborada sem a participação da sociedade, ao contrário do que determina a Lei Orgânica do Município, o Estatuto da Cidade e o Conselho Nacional das Cidades. A mera realização de audiências públicas, na verdade, apresentações do poder público seguidas de uma restrita manifestação oral dos participantes, não caracteriza um processo de participação capaz de legitimar alterações tão substanciais como as que foram feitas.

Se prevalecesse a tese absurda de que o PDE pode ser alterado em todos os seus aspectos a qualquer tempo, sem participação da sociedade, estaremos destruindo a própria concepção de planejamento e rompendo o acordo que gerou a aprovação do plano diretor em 2002. Além das modificações já propostas, qualquer artigo desta lei poderia ser alterado pela Câmara, instaurando uma instabilidade jurídica que de resultados imprevisíveis. Nossa cidade, já tão sofrida, estaria num risco ainda maior do que já vivemos.

Por estas razões, mais de 180 organizações da sociedade civil de todas as naturezas (associações de moradores, movimentos de moradia, entidades profissionais, acadêmicas e ambientais, ONG’s, etc) preocupadas com o futuro de São Paulo e com a implementação do seu Plano Diretor Estratégico, iniciaram uma grande mobilização buscando impedir que este processo ilegal de revisão seja levado adiante, solicitando ao executivo que retire o PL de revisão da Câmara, implemente suas propostas e realize um processo participativo da avaliação do que foi realizado e do que eventualmente precise ser aperfeiçoado.

Esta mobilização tem tido sucesso. No inicio deste mês, o poder Judiciário determinou a paralisação da tramitação da revisão do Plano Diretor Estratégico, por ele desrespeitar seu artigo 293. Este resultado apenas foi possível graças à atuação da sociedade organizada e a existência de dispositivos legais que garantem a participação dos cidadãos e de suas entidades representativas. É um sinal, embora tênue, de que ainda podemos ter esperança mudança da cultura política no Brasil, que apenas poderá ocorrer se a sociedade se organizar para lutar pelos seus direitos.

Nabil Bonduki, arquiteto e professor de planejamento urbano na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP, foi vereador e relator do Plano Diretor Estratégico na Câmara Municipal de São Paulo, onde foi vereador (2001-4).